2).-El Consejo de la Unión Europea.-a

sala

El Consejo de la Unión Europea es la institución de la Unión Europea en la que se encuentran representados los Estados miembros a través de representantes con rango ministerial, por lo que también se le llama Consejo de Ministros o Consilium, y a la que corresponden, junto con el Parlamento, las funciones legislativa y presupuestaria. Ejerce también funciones de definición de algunas políticas y de coordinación, en los términos fijados por los Tratados.

Es, pues, un órgano co-legislador con ciertas funciones políticas suplementarias. En ambos casos se pronuncia a iniciativa de la Comisión Europea, en la mecánica de lo que suele conocerse como "triángulo institucional" (Comisión-Consejo-Parlamento).

No debe confundirse con el Consejo Europeo, institución comunitaria que reúne a los jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros para impulsar la acción política general de la Unión Europea, ni tampoco con el Consejo de Europa, una organización internacional de carácter regional distinta y ajena a la Unión Europea.

Historia


Las funciones del Consejo han evolucionado, al menos formalmente, de más a menos; si en un principio era la principal instancia decisoria de las Comunidades Europeas, hoy en día la evolución institucional de la Unión ha encuadrado y reducido sus funciones. Así, el Parlamento Europeo se ha venido revelando desde Maastricht como un actor de creciente -y hoy enorme- importancia política como institución de control de las demás instituciones, órganos y organismos comunitarios y, sobre todo, como colegislador en igualdad de condiciones con el Consejo. Asimismo, la armamento del Consejo Europeo, como órgano diferenciado del Consejo, que impuso el reciente Tratado de Lisboa, han mermado formalmente sus funciones y poderes constitucionales en pro de aquel.

Funciones constitucionales

A pesar de todo, el Consejo permanece hoy como una poderosa institución, si no la principal sí una de ellas, sin la cual el funcionamiento de las demás carecería de lógica política. De este modo, el Consejo ostenta y ejerce las siguientes responsabilidades:

• función legislativa y presupuestaria, conjuntamente con el Parlamento Europeo;
• funciones determinadas de definición y coordinación políticas, particularmente en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, siguiendo las orientaciones y prioridades establecidas por el Consejo Europeo.

Más en detalle, sus funciones pueden presentarse de la siguiente forma:

• la adopción o devolución de las propuestas de Actos Legislativos que la Comisión presente, incluyendo el presupuesto anual, acordándose en su caso los métodos de ejecución de los mismos, cuya aplicación posterior se ha de reservar, por principio, al Ejecutivo comunitario. Estos actos pueden adoptarse bien por mayoría cualificada y junto con el Parlamento Europeo, mediante el procedimiento legislativo ordinario, bien a través de un procedimiento legislativo especial, por unanimidad, o sin participación codecisoria del Parlamento, o ambas cosas;
• la definición de las políticas generales y directrices a seguir en las áreas de predominio intergubernamental, con la eventual adopción de Actos Legislativos europeos, y, en desarrollo de lo cual, la necesaria coordinación de las políticas afectadas a nivel nacional;
• la aprobación de los actos y decisiones relativos a la Política Exterior y de Seguridad Común, y de los demás ámbitos que constitucionalmente se reserven a su solo conocimiento, respetando siempre las funciones consultivas, de participación o de supervisión y control que correspondan al Parlamento Europeo en dichas materias.

Función legislativa

Corresponde al Parlamento Europeo y al Consejo ejercer los poderes legislativos de la Unión Europea, en las condiciones y dentro de las competencias señaladas para esta en los Tratados. Sin la aprobación de uno y otro (en ocasiones de uno u otro) las leyes europeas (estrictamente reglamentos, directivas y decisiones de naturaleza legislativa) no pueden ser adoptadas válidamente. La mayoría de los actos legislativos de la Unión deben ser propuestos por la Comisión y aprobados por el Parlamento y el Consejo, de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario; pero no siempre es así, los Tratados establecen excepciones, actos legislativos cuya adopción se siguen procedimientos especiales. Estos últimos procedimientos (cada vez menos) suelen establecerse en beneficio del Consejo, y por tanto en perjuicio del Parlamento.

Función presupuestaria

Por función presupuestaria se entiende la potestad de adoptar conjuntamente el Parlamento y el Consejo el presupuesto anual de la Unión, a propuesta de la Comisión, pero también comprende la facultad de supervisar, en el plano político, la adecuada y precisa ejecución del mismo, que compete a la Comisión Europea y, parcialmente, a los Estados miembros por las ayudas financieras recibidas de la Unión. Para ello, el Parlamento y el Consejo cuentan con la asistencia y las actividades autónomas de otra institución comunitaria: el Tribunal de Cuentas. Se encuadra también dentro de esta función la capacidad para aprobar o devolver al Consejo Europeo el llamado marco financiero plurianual de la Unión, si bien aquí sus facultades se ven considerablemente reducidas al estarle vetada la posibilidad de enmienda.

El presupuesto anual de la Unión se adopta de acuerdo con un procedimiento legislativo especial rigurosamente contenido en el Tratado de Funcionamiento.

Política exterior y defensa

De acuerdo con el Tratado de la Unión Europea, la política exterior y de seguridad común (PESC) que la Unión lleva a cabo en el mundo es fruto de una metodología decisoria específica, distinta a la que encauza el resto de la acción exterior comunitaria, de la que sin embargo aquella forma parte. Así, la especial sensibilidad de los asuntos incluidos en la agenda de la PESC, que comprende aspectos y ámbitos políticos muy cercanos al llamado núcleo duro de la soberanía (incluida una política común de seguridad y defensa), determina la casi total exclusión del Parlamento Europeo de todo el proceso decisorio, así como de otras instituciones de control o supervisión como el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. Asimismo, están jurídicamente vetados a este ámbito de la acción política europea los actos de naturaleza legislativa; no caben las leyes europeas en el área de la política exterior y de seguridad (ni en su política de defensa), tan solo otras decisiones, de naturaleza ejecutiva o reglamentaria.

El proceso decisorio en el ámbito de la PESC, netamente intergubernamental y distinto del procedimiento comunitario habitual, se divide en distintas fases que asignan funciones distintas a cada uno de los actores institucionales, diferentes a las que habitualmente les corresponden en los asuntos comunes. Así:

• el Consejo Europeo define las líneas y objetivos estratégicos,
• el Consejo aplica mediante decisiones dicha estrategia y supervisa su ejecución,
• el Alto Representante propone decisiones y dirige y ejecuta la política y las decisiones adoptadas,
• la Comisión participa y expresa sus posiciones en todas las fases,
• el Parlamento controla políticamente y delibera.

Como puede observarse, el cauce esencialmente intergubernamental de esta política determina el correspondiente protagonismo de las dos instituciones que representan a los gobiernos y a los intereses nacionales: el Consejo Europeo y el Consejo. Las funciones más solemnes y generalistas del Consejo Europeo hacen que, respetando las directrices y prioridades estratégicas por él establecidas, sea en el Consejo en quien recaiga la responsabilidad más inmediata de adoptar las decisiones concretas que apliquen dichas directrices y prioridades generales a la realidad internacional y frente a los acontecimientos imprevistos. Una de sus formaciones, el Consejo de Asuntos Exteriores, compuesto por los ministros de asuntos exteriores de los Estados miembros y presidido por el Alto Representante, que además propone y ejecuta las decisiones que aquel adopta, es el órgano encargado de hacer frente de manera específica a estas funciones, tanto en el ámbito de la política exterior y de seguridad común como en la política común de seguridad y defensa, que forma parte integral pero autónoma de la primera.

Para el resto de la acción exterior comunitaria, el Consejo desempeña las funciones que le corresponden de acuerdo con el método comunitario de adopción de decisiones, esto es, en cooperación con el Parlamento Europeo y con la Comisión, así como con las demás instituciones en la medida de sus responsabilidades.

Composición y organización En el Consejo se hallan representados los Gobiernos de los Estados de la Unión a través de un Ministro capacitado para comprometer el voto de su gobierno, más la Comisión, con voz pero sin voto, que está representada por un Comisario europeo. El Consejo es la Institución de la Unión Europea que reúne la voz de los intereses nacionales, y es su función la de, guiada por el método comunitario, velar por su respeto y su adecuada proyección en las políticas de la Unión, fomentando la concordancia y el equilibrio entre los mismos mediante la búsqueda del acuerdo y el compromiso. A través del Consejo participan los Estados en el proceso de toma de decisiones, integrando así sus intereses en las políticas y actividades de la Unión mediante el equilibrio alcanzado a través de la negociación en el marco de la lealtad institucional. Formaciones internas El Consejo se reúne en distintas formaciones según el orden del día a tratar; dichos contenidos dan a su vez nombre a las formaciones y, en esta medida, al propio Consejo cuando actúa en formación determinada. Debe sin embargo advertirse que esta peculiar característica, muy relacionada con su compleja composición, tiene un carácter funcional y meramente interno, sin que dicha organización interfiera en absoluto en su personalidad institucional y jurídica única y en su naturaleza orgánica unitaria. Sus plenos se dividen en dos sesiones: la primera se reserva al ejercicio de sus funciones no legislativas, y sus deliberaciones tienen carácter reservado, no así sus actos y conclusiones; la segunda sesión (el "pleno") tiene carácter público y en ella se discuten y votan los asuntos relacionados con la función legislativa del Consejo. Actualmente el Consejo funciona a través de las siguientes formaciones, llamadas "Consejos": De existencia necesaria (establecidas por los Tratados): El Consejo de Asuntos Generales es el encargado de velar por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo; prepara las reuniones del Consejo Europeo y garantiza su actuación subsiguiente, en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y con la Comisión; es el responsable de la coordinación general de las políticas, de las cuestiones institucionales y administrativas de la institución, y de los expedientes horizontales que afecten a varias políticas de la Unión. El Consejo de Asuntos Exteriores es al que corresponde elaborar la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo, y velar por su coherencia; es también en ocasiones responsable de ejecutar dichas políticas, especialmente cuando se dan en el ámbito de la PESC (incluyendo la Política Común de Seguridad y Defensa), si bien a través de la Comisión y del Alto Representante, que además preside este Consejo. El "Eurogrupo", cuasi formación peculiarísima (distinta del ECOFIN) que reúne sólo a los Ministros de Economía y Finanzas de la Zona Euro para la adopción de acuerdos y la coordinación de las políticas en el ámbito exclusivo de la Unión Económica y Monetaria. Su funcionamiento se rige por normas especiales y orgánicamente se integra en el ECOFIN. Establecidas a través del Reglamento Interno del Consejo (también conocidas como "formaciones sectoriales"): El Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN), uno de los más antiguos junto con AA.GG. y Agricultura, reúne a los ministros de Economía y Finanzas de los Estados de la Unión más el Comisario europeo de Asuntos Económicos y Monetarios o, en su caso, de Presupuestos. Sus competencias incluyen la coordinación de las políticas económicas, la supervisión y vigilancia de las políticas presupuestarias y las finanzas públicas de los Estados miembros, el euro (aspectos jurídicos, prácticos e internacionales), los mercados financieros y los movimientos de capital y las relaciones económicas con terceros países. Adopta sus decisiones principalmente en Procedimiento legislativo ordinario (PLO), esto es, junto con el Parlamento Europeo y por mayoría cualificada, exceptuando los asuntos fiscales, que se deciden por unanimidad. También elabora y adopta anualmente junto con el Parlamento, el presupuesto de la Unión, que asciende a unos cien mil millones de euros. El ECOFIN se reúne una vez al mes. El Consejo de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), que reúne a los Ministros de Justicia o de Interior, en su caso ambos, más el Comisario europeo de Justicia, Libertades Fundamentales y Ciudadanía o el de Asuntos de Interior. Se reúne bimestralmente para debatir y legislar sobre el desarrollo y la aplicación de la cooperación y las políticas comunes en ambos sectores, incluida la protección civil. En particular conoce sobre cuestiones relativas al Espacio europeo de Libertad, Seguridad y Justicia, incluyendo la lucha europea y exterior contra el terrorismo. Es competente también en materias Schengen. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa codecide, generalmente, según el PLO. El Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores convoca unas cuatro veces al año a los Ministros competentes para el empleo, la protección social, la protección de los consumidores, la sanidad y la igualdad de oportunidades, más el Comisario europeo del ramo. En estos ámbitos, el Consejo decide generalmente en PLO (salvo en el ámbito de la seguridad social, donde decide por unanimidad). Adopta legislación orientada a armonizar o coordinar las normas nacionales relativas, en particular, a las condiciones de trabajo (salud y seguridad de los trabajadores, seguridad social, participación de los trabajadores en la vida de la empresa), el refuerzo en la prevención de las enfermedades y de lucha contra las epidemias y la protección de los derechos de los consumidores, así como las dirigidas a promover la igualdad de oportunidades. El Consejo de Competitividad, integrado por los ministros de Industria o de Economía de los Estados de la Unión más el Comisario europeo de Competencia, conoce de los asuntos relacionados con la competitividad de la economía y sobre política empresarial e industrial, incluidas las competencias sobre turismo, legislando sobre estas materias. La integración en 2002 en este nuevo Consejo de tres formaciones previas (Mercado Interior, Industria e Investigación) respondió a la necesidad de tratar de manera integrada y coherente los asuntos relacionados con la competitividad general en el crecimiento de la economía europea. Según los puntos que figuren en el orden del día, este Consejo estará integrado por los Ministros de Asuntos Europeos, de Industria, de Ciencia e Investigación, etc. Asimismo, estudia las propuestas legislativas relacionadas con sus distintos ámbitos de actividad, tanto sectoriales como horizontales o transversales (como el programa del Espacio Europeo de Investigación). Se reúne bimestralmente y codecide casi siempre de acuerdo con el PLO. El Consejo de Transportes, Telecomunicaciones y Energía, que reúne a los ministros de una u otra rama, según la materia a tratar, más el Comisario europeo afectado, fue resultado de la integración en 2002 de todas estas materias en una sola formación. Es competente en asuntos concernientes a las tres Redes Transeuropeas (de Transportes, de Telecomunicaciones y de Energía); también en todo lo referente a la agenda digital, incluido el programa GALILEO y, en general, medios de comunicación, y política y seguridad energéticas, incluidas las materias de la antigua CECA y de Euratom. También conoce de los asuntos relativos a la industria y la política espacial y relaciones con la Agencia Espacial Europea. Salvo en ciertas cuestiones especialmente sensibles, como la energía atómica, el consejo codecide en PLO junto con el Parlamento Europeo. El Consejo de Agricultura y Pesca convoca una vez al mes a los Ministros responsables de la agricultura y el desarrollo rural, la pesca y los asuntos marítimos, y la alimentación de los Estados miembros más el Comisario europeo de Agricultura y Desarrollo Rural y el de Asuntos Marítimos Pesca. Su cometido engloba la poderosa pero menguante PAC, incluida la Política Pesquera Común, más las políticas de desarrollo rural, incluidos los fondos FEDER. Suele decidir en el marco del PLO. El Consejo de Medio Ambiente, integrado por los ministros de Medio Ambiente de los Estados de la Unión más los Comisarios europeos para el Cambio Climático y el de Medio Ambiente. Es el encargado de legislar y de coordinar en su seno las políticas nacionales para la correcta aplicación de las medidas comunitarias en la materia, muy relevantes. Se reúne trimestralmente y sus decisiones se adoptan siempre conforme al PLO. El Consejo de Educación, Juventud y Cultura convoca a los Ministros y al Comisario europeo responsables en materias de educación, juventud y deportes, y comunicación. Se reúne cuatro veces al año. Codecide generalmente por mayoría cualificada (salvo en el ámbito de la cultura, en que lo hace por unanimidad) y junto con el Parlamento Europeo, en PLO. Entiende, entre otros asuntos, de la política universitaria en el marco del Espacio Europeo de Educación Superior y del programa Erasmus de intercambio de estudiantes y otros análogos, de los aspectos relativos al sistema educativo, de la política de formación profesional, y de asuntos y fondos destinados al patrimonio cultural común de Europa.

La Presidencia del Consejo La Presidencia del Consejo tiene carácter rotatorio y naturaleza colegiada, alternándose entre los diferentes Estados miembros mediante ternas previamente fijadas con criterios de equilibrio geográfico y poblacional. Dichas ternas elaboran un programa común, si bien su ejecución y la presidencia de las formaciones del Consejo va de la mano del Estado al que corresponda semestralmente en esa terna.  De esta manera, la colegialidad tripartita se diluye entre tres "sub-presidencias" individuales de seis meses que se atribuyen a los tres Estados de la terna sucesivamente. Este sistema se conoce como Trío de Presidencias.

Se sustrae, sin embargo, de este funcionamiento rotatorio la presidencia de la formación "Consejo de Asuntos Exteriores", encabezado, con carácter nato y permanente, por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (cuyo mandato es de cinco años). También el Eurogrupo se beneficia de una presidencia estable (dos años y medio), que recae mediante votación en uno de sus miembros. En todo caso, corresponde al Presidente del Consejo de Asuntos Generales (puesto rotatorio) la representación institucional del Consejo en el marco comunitario.  La Presidencia del Consejo y las de sus distintas formaciones están asistidas por la Secretaría General del Consejo, órgano administrativo y de gestión interna cuya dirección ejerce un Secretario General. También otra Institución, el Consejo Europeo, se apoya en esta Secretaría.

Funcionamiento y sede. Ponderación del voto Si bien la regla general de funcionamiento en la toma de decisiones es la mayoría cualificada, los Tratados prevén situaciones específicas en las que se procederá mediante voto unánime a la adopción de una decisión o de un acuerdo, además de contemplar algunos casos en que la mayoría simple de sus miembros bastará para adoptarlos. La unanimidad, regla excepcional que resulta de frecuente aplicación en algunos ámbitos políticos (como la PESC). Dado que, en cualquier caso, las abstenciones o la no participación de un miembro en la votación no obstan a la consecución de los acuerdos, la diferencia terminológica con el consenso que se exige al Consejo de la Unión Europea parece tener una escasa significación real. No obstante, existe, y una vez más los Tratados parecen apuntar hacia una mayor informalidad en los procedimientos y el funcionamiento institucional del Consejo de la Unión Europea que en el Consejo, donde necesariamente tiene que haber votación. La mayoría cualificada, redefinida desde Lisboa como una doble mayoría reforzada de Estados y población, es el método habitual que los Tratados señalan al Consejo para pronunciarse; por ejemplo en el procedimiento legislativo ordinario. Cuando se proceda por mayoría cualificada, esta se definirá como un mínimo del 55% de los miembros del Consejo de la Unión Europea , que incluya al menos a 16 de ellos, y que represente al menos a un 65% de la población total de la Unión. Una minoría de bloqueo válida incluirá a un mínimo de cuatro estados, faltos los cuales se considerará alcanzada en cualquier caso la mayoría cualificada. Pero este cómputo sólo empezará a funcionar a partir de 2014; hasta entonces se emplearán los mecanismos de cómputo acordados en Niza. Por su mayor complejidad se explica más en detalle a continuación. La mayoría simple, finalmente, es regla para la resolución de las cuestiones de procedimiento y para la adopción de su propio Reglamento interno. Pese a la denominación constitucional, por mayoría simple ha de entenderse la mitad más uno de los miembros del Consejo, excluido el representante de la Comisión; esto es, lo que tradicionalmente se conoce como mayoría absoluta. Será el Presidente del Consejo (el de cada formación) el que invite a sus miembros a votación, eligiendo el momento dentro de los límites señalados por el Reglamento, cuando proceda. En cualquier caso deberá hacerlo cuando así lo soliciten al menos la mitad de sus miembros. Será el Presidente del Consejo (el de cada formación) el que invite a sus miembros a votación, eligiendo el momento dentro de los límites señalados por el Reglamento, cuando proceda. En cualquier caso deberá hacerlo cuando así lo soliciten al menos la mitad de sus miembros.

Continuación